冯奎：从“双头马”与回流谈统一大市场背景下的城镇化之路

发布时间：2025-07-08 00:40:12 来源：七拱八翘网 作者：知识

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作者：冯奎，双头马中国城市和小城镇改革发展中心研究员、冯奎民盟中央经济委副主任

城镇化进程中出现了一些新的从回城镇现象，主要就是流谈路农民工落户意愿降低，一些地方更进一步地出现了骑“双头马”、市场“回流”等现象。背景2021年5月，双头马习近平总书记在《求是冯奎》杂志发表重要文章《把握新发展阶段，贯彻新发展理念，从回城镇构建新发展格局》，流谈路强调“农民落户城市意愿下降等问题要抓紧研究、市场明确思路”。背景

2021年中国常住人口城镇化率达64.72%，双头马户籍人口城镇化率提高到46.7%，冯奎这是从回城镇“十三五”以来两个城镇化率首次缩小差距。在看到成绩的同时，需要注意这样一些新现象。一是落户意愿走低。少数大城市比如上海、北京流动人口落户意愿维持在70%以上，一些中等规模城市落户意愿降到40%，县城等中小城市落户意愿更低。我最近参与一个调研，六成以上农民工表达了不想、不愿、不太考虑落户。二是在城乡间骑“双头马”的群体越来越大。“双头马”是指一头享受了城镇居民权益、一头享受农业人口“红利”的群体，基层称之为“骑双头马、拿双份钱”。十多年前，成渝一些地方支持农民骑“双头马”，现在这个群体越来越大，据四川某地级市初步估算，该类人员约占农村户籍人口的三分之一。三是“非转农”趋势越来越明显。一些城市城镇居民每月社保待遇比农村居民社保待遇仅高几十元。与农村户籍上附着的土地拆迁赔偿、惠农补贴发放、集体收益分配、宅基地利益等相比，城镇户口已不具有吸引力。有不少城镇居民以结婚、离婚、赡养农村老人子女等各种缘由申请迁移到农村，主要目的是争取第二轮宅基地、集体经济收益等分配权。

农民工落户意愿低，出现“双头马”、“回流”的原因是什么？在北京、上海等超大城市，由于户籍控制而导致了落户难。但在越来越多的城市，落户门槛一降再降，有的已是零门槛，这时落户意愿低显然不是户籍原因。最近，民盟中央组织了一次调研，我们发现原因来自于农民感到城乡获得感之差，不足以让他们进城离乡。这个获得感的更具体指标就是收入。农民工对城市最不满意的是收入水平，61.52%认为当期的“收入水平老是上不去”。他们对未来五年的收入预期降低，42.67%的认为越来越难了。收入上不去，但城里的压力反而加增，在多选题中，选择“最怕生病”、“生活成本高”、“收入低”、“住房困难”、“孩子上学”、“担心年纪大了养老没有着落”分别有53.38%、50.93%、50.09%、38.12%、36.73%。

农民工落户意愿降低，甚至出现了“回流”问题，对此带来的影响，各方面并不统一。有一种意见认为，农民工在城乡间流动，多了回旋余地，减少了社会震动，是好事，至少也有积极的一面。另一种意见基本相反，认为落户意愿低以至“回流”带来许多问题。一是城镇化拉动投资、促进消费的效应可能落空，这是宏观经济上比较明显的事实。按一般测算，一个农民工进城落户，引起的投资、消费等内需增量约10万元。如果每年3000万人进城落户，起码就是3万亿。二是兼业化、零碎打工的方式不利于人力资本的形成。数以亿计的农民工在建筑工业、在跑外卖，在专业技能的方向上缺少成长。一些人年龄到了50岁了在城里找不到工作就要考虑回乡。三是农村土地改革无法更快推进，现代化规模化生产无法实现。许多地方，宅基地杂草丛生，但谁也不能去动。四是国家的补贴政策没有落到实处。比如大量农业补贴由各类真农民、假农民、半农民去分享，真正的农民反而得不到应有的补偿。总的来说，城市没有成为农民工的家，乡村还是那么人就在地里“耗”着，既没做成新市民，也没做成新农民，因此没有实现以人为本。同时，这将使得一些地方，城乡高质量发展可能两头落空。

中国的城镇化率水平不高，特别是户籍人口城镇化50%不到。从农业吸纳劳动力来说，未来还将有3〜4亿农业转移人口。因此，人口从农业中流出，变成非农业人口，并且获得与他们生活相匹配的市民化身份，享受市民化的基本公共服务，这是必由之路。现在的问题不是这条路上的“车速”变慢了，而是出来的、回去的，挤在一条道上。在一些地方，政策也开始“模糊”。当然，我们认为对农民工进城与返乡都要保持历史耐心，但这会不会导致在城乡间大量淤积了这种“夹心层”的人口，而导致出现城乡循环不畅？如果此类现象没有受到应用重视，会不会成为更为复杂的经济与社会问题？

真正的统一的大市场，应是城乡劳动力、土地、资金要素等畅通循环。这里也仅从城镇化这个视角，就进城作些讨论。那么，如何让进城的这条路更加顺畅，走上新型城镇化这条道路？一种是更多用行政的办法，比如强制推进农民离土进城，这已遭到了强烈的反对。还有一种思路与办法是在建立全国统一大市场的过程中，让农民工在城市获得更多收益，离乡进城之路的“卡”点得以疏导畅通。

具体来说，第一，还是要尊重农民工落户意愿，放开大城市落户限制。在严格控制的几个超大城市中，落户的意愿最高；其次是一般性的省会大城市和重要的地级城市，农民工流动人口落户的意愿略高。应进一步压实这些城市放开落户的责任，把城门打开，让农民工进城落户。

中办国办就促进以县城为重点载体的城镇化下发了意见，引起各方面重视。经过建设，县城未来可能成为农民工落户重要、主要载体。但是当前需要强调的仍然是大城市要承担起责任，不能将应吸纳的农民工推向县城。县城作为重点载体需要城市建设、产业培育、人口聚集“多元复合的转型”，这是一个过程。有的地方想通过农民进入县城，使县城房地产大发展，这更是理想化。我们观察到：有的地方农民进入县城，他们的农业就业更不方便了，而在县城的就业收入往往比外地大城市又要少一大块。所以县城发展需要系统推进，需要市场力量慢慢累积，很难在短时间内完全取代大城市对农民工的吸纳的作用。智慧足迹公司提供了2017〜2018年的大数据统计，以新增跨市域流动人口中，以县城和市区作为流出地的比重为36.1%，2018年上升为39.2%，2019年则达到45.1%。

第二， 千方百计稳定农民工在城市里的就业，并增加他们的收入。农民工就业与收入要由市场决定，国家当然不能要求随意要求企业给他们涨工资。但是提高农民工的人力资本，让农民工在市场竞争力更有竞争力，这仍有大量空间。农民工初中及小学学历占到将近七成，对他们的培训需要加强。尤其是国家应开发出针对农民工职称评定的办法，有的职称评定可以与原有的其他职称系列相对应，这样就帮助农民工增加筹码，增加收入。同时也引导更多的农民工走上职业化之路。中办国办在建设全国统一大市场的意见中提出，要健全统一规范的人力资源市场体系，促进劳动力、人才跨地区顺畅流动。这是重要的方向要求。

第三，疏通农民工离村通道。农民不愿离开乡村，根本原因是舍不得土地。由于改革不到位，他们拿不到权益，带不走属于自己的资产，这使得不少人城乡两头牵挂。应加快农村土地制度，推进产权关系明晰化、流转交易市场化等等。

有关数据显示，如果农民工觉得农村土地权益、集体经济权益能拿走，且物有所值，他们更多选择进城落户。因此，所谓引导进城落户农民依法自愿有偿转让承包地，实际上缺少的以交易为导向的市场制度供给。农民说这样这种市场建设最能保护他们的利益，但政策设计时可能要觉得要给农民更多几层“保险”，比如担心农民把受让宅基地的钱拿去喝酒了等等。这样一来，改革行动的步子就有所保留，这是未来要着力研究与突破的。

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