县改区从严后，人口稀少的边缘小县怎么办？

发布时间：2025-07-08 00:25:01 来源：七拱八翘网 作者：休闲

《中国经济周刊》记者 王红茹|北京报道

如果在县城就可以打工赚钱，县改稀少县办你还会背井离乡吗？严后缘如果县城能给你带来比较舒适惬意的生活，你还会到大城市“996”吗？人口

近期出台的这份文件，或能让你的县改稀少县办回答更为明朗。今年5月，严后缘中共中央办公厅、人口国务院办公厅印发《关于推进以县城为重要载体的县改稀少县办城镇化建设的意见》（以下简称《意见》），对县城发展作出系统性部署。严后缘

此前3月份，人口国家发展改革委印发《2022年新型城镇化和城乡融合发展重点任务》，县改稀少县办提出“优化行政区划设置，严后缘慎重从严把握撤县（市）改区”。人口这不仅意味着省会等大城市规模扩张被严控，县改稀少县办更意味着全国1866个县及县级市即将迎来一个极其重要的严后缘时代机遇，改变的人口不仅仅是县域经济发展，更关乎县域内2.5亿人的生活。

撤县（市）改区从严趋紧

撤县（市）改区出现井喷从2014年开始。公开资料显示，2014-2021年全国共有112个县（市）被调整为市辖区，其中2014-2016年分别有20、26、30个。而在此之前的20年里，每年成功设区的县（市）最多不超过10个。

但是到了2021年，撤县（市）改区开始趋紧。据统计，2021年，全国仅河南洛阳、福建漳州和三明、陕西宝鸡4个城市的撤县（市）改区申请获批，数量是最近8年里最少的。

河南洛阳是2021年为数不多的成功实现撤县（市）改区的城市。

2021年3月18日，洛阳市宣布将下辖的两个大县偃师市、孟津县正式划为市辖区。成为市辖区之后，洛阳市区面积从原先的803平方公里拓展到2229平方公里，一举超过1285平方公里的省会郑州。

巧合的是，在洛阳市公布撤县（市）改区消息的前10天，即2021年3月8日，国家发展改革委副主任胡祖才在国新办新闻发布会上表示，超大城市要划定并坚守城市开发边界，慎重撤县设区。

这是近年来官方首次对撤县设区进行表态。一年之后，撤县（市）改区正式出现在文件中。

今年3月，国家发展改革委印发的《2022年新型城镇化和城乡融合发展重点任务》提出，要优化行政区划设置，慎重从严把握撤县（市）改区；严控省会城市规模扩张，确需调整的要严格程序、充分论证；稳慎优化城市市辖区规模结构。

从“慎重撤县设区”到“慎重从严撤县（市）改区”，措辞升级，意味着2022年及此后，撤县（市）改区将迎来一个低潮期。

如何看待撤县（市）改区“踩刹车”？中国人民大学公共管理学院副院长杨宏山接受《中国经济周刊》记者采访表示，经过40多年的改革开放，我国大城市经济取得了快速发展，而“撤县（市）改区”是大城市规模扩增最直接的方式之一，能够在更大范围内统筹资源配置，有利于加快中心城市发展，但在促进各地平衡发展方面的作用有限。

“与大城市相比，我国县域经济发展很不平衡，在中西部地区，一些人口大县的县域经济仍存在较大差距。从经济层面来看，重视县域经济发展，将是未来中国经济寻求平衡发展的重要途径。”杨宏山说。

从行政管理视角考虑中西部地区边缘小县定位

据中国城市和小城镇改革发展中心主任高国力介绍，截至2021年底，我国有1866个县及县级市，占全国县级行政区划数量的65%左右，约为地级及以上城市市辖区数量的2倍。

近年来兴起的撤县（市）改区，某种意义上，是针对发达省份或城市所属的县（市）。毫无疑问，随着政策出台，今后获批县改区的数量会减少。与之相关的问题是，在中国县域范围，那些位居中西部地区人口稀少、社会经济条件落后的边缘小县，今后要不要继续存在、如何存在，依旧是众所关注的话题。

据《中国县域统计年鉴2019》统计，目前我国人口不足5万的“袖珍”小县共有82个；人口规模在5万~10万之间的共有108个；人口规模在10万~50万之间的共有841个。总体计算，人口不足50万的县共有1031个，占比约为61%。

人口不足5万的82个县，几乎都位于西藏、青海、新疆、四川、陕西、山西、内蒙古等中西部省区。无论是自然条件，还是社会经济条件，这些边缘小县均远远落后于东部发达地区。

针对人口稀少的边缘小县，有主张合并的。2021年两会期间，全国政协委员、陕西省政协副主席李冬玉提交的《优化县级行政区划，推进经济一体化发展》提案，建议优化县级行政区划、推进小县合并试点，可以对人口规模低于10万人的内地小县先行合并试点（可整县合并，也可保留乡镇级管理稳定拆分小县）。

还有主张撤销的。清华大学中国经济思想与实践研究院研究员袁钢明告诉《中国经济周刊》记者：“对于人员稀少的边缘小县城，管理起来效率不高，还要维持其机构和工作人员的运转，带来很多负担。而撤县能够减少不必要的行政单位，减少行政开支。”

杨宏山作为行政管理专家，提出了自己的看法：“有权利就近获得公共服务，但是公共服务的供给是有成本的。城市提供公共服务和农村最大的区别，就是城市公共服务具有集聚性增长特性，所以对于人口稀少的县城，作为一个县级单位存在的确有困难。”

对于那些人口稀少、封闭分割的边缘小县，“撤并降转”似乎不可避免。在杨宏山看来，“撤并降转”也需要区分以下几种情况对待。

首先，针对远离中心城市的处于边缘地带的县城，虽然周边没有国家战略布点的需要，但由于辖区面积很大，这类县城依然有必要存在，“因为面积大、距离城市较远，老百姓获得公共服务会比较难，但是这类县城的机构设置要适当合并，减少数量。”杨宏山说。

其次，对于具有自然资源优势的一些人口小县，可以考虑采取林区、特区之类的行政区划，这样就能避免普通县级机构设置存在“麻雀虽小五脏俱全”的弊端。“比如湖北省有一个神龙架林区。林区作为地方行政区域，机构设置相比县政府更为精简。”

“‘撤并降转’不仅仅是一个区域经济问题，还需要从行政管理和公共服务的角度考虑。因为无论地域人口规模多小，只要这个地方有人，就需要考虑人的需求，就要提供不可或缺的基本公共服务。这是国家基本职责定位决定的。在‘撤并降转’过程中，需要做的不是一撤了之，而是机构设置精简化，但是该有的服务设施还是需要有。”杨宏山说。

县域发展迎来分水岭

严控撤县（市）改区之后，面临的两个问题是：城市如何“生长”？县域如何发展？

2022年政府工作报告提出：“稳步推进城市群、都市圈建设，促进大中小城市和小城镇协调发展”。这为省域城市发展指明了方向。

清华大学中国新型城镇化研究院执行副院长尹稚表示，“协调发展的意思是不‘折腾’行政区划，而是探索如何用更市场化的手段建立区域协同发展关系。”

近年来，我国都市圈发展不断加速推进。2019年，国家发改委发布《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》。2021年，南京都市圈成为首个获批的都市圈。此后，福州、成都、长株潭都市圈纷纷获批。2022年3月，国家发改委公布了同意西安都市圈发展规划的复函。

有观点认为，不再实施大规模的“撤县（市）改区”，而是深入推进都市圈发展，不仅能破解大城市病、减少人们的焦虑，还可以围绕都市圈大力发展中小城市、小城镇和特色小镇，让县域经济迎来发展的新局面。

不仅是都市圈布局，以县城为重要载体的城镇化建设也在加速推进。近日印发的《意见》，从功能定位出发，把县城进行了分类，主要分为大城市周边县城（加快发展）、专业功能县城（积极培育）、主产区县城（合理发展）、重点生态功能区县城（有序发展）、人口流失县城（引导转型发展），以引导县城发展方向。

其中，关于如何引导人口流失县城转型发展，《意见》提出：结合城镇发展变化态势，推动人口流失县城严控城镇建设用地增量、盘活存量，促进人口和公共服务资源适度集中，加强民生保障和救助扶助，有序引导人口向邻近的经济发展优势区域转移，支持有条件的资源枯竭县城培育接续替代产业。

“引导人口流失县城转型发展，对于人口稀少的小县城来讲，仍面临‘撤并降转’问题。不过，对于涉及县级行政区划调整，包括人口稀少小县城的‘撤并降转’，在行政审批上将会更为慎重。”杨宏山向《中国经济周刊》记者表示。

记者注意到，《意见》提出了两个阶段性发展目标：第一个阶段：到2025年，以县城为重要载体的城镇化建设取得重要进展，县城短板弱项进一步补齐补强，一批具有良好区位优势和产业基础、资源环境承载能力较强、集聚人口经济条件较好的县城建设取得明显成效，公共资源配置与常住人口规模基本匹配，特色优势产业发展壮大，市政设施基本完备，公共服务全面提升，人居环境有效改善，综合承载能力明显增强，农民到县城就业安家规模不断扩大，县城居民生活品质明显改善。

第二个阶段：再经过一个时期的努力，在全国范围内基本建成各具特色、富有活力、宜居宜业的现代化县城，与邻近大中城市的发展差距显著缩小，促进城镇体系完善、支撑城乡融合发展作用进一步彰显。

洋洋洒洒268个字，为我们勾勒出了一个宜居宜业的美丽现代化县城场景。

“《意见》的出台，无论是对于扩大内需，夯实县域实体经济发展，还是带动‘三农’和乡村振兴，都有非常重要的现实意义。”杨宏山说。

相关文章